黨的十八大以來(lái),，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化正在由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變,。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,，要密切關(guān)注,、有效破解城鎮(zhèn)化過程中遇到的難點(diǎn)問題，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興,，明確關(guān)鍵環(huán)節(jié),，采取有力舉措，扎實(shí)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,，讓全體人民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利,。

　　推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是新時(shí)代黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策。黨的十八大報(bào)告提出,，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化,、信息化、城鎮(zhèn)化,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合,、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),。經(jīng)過不懈努力,，新型城鎮(zhèn)化各項(xiàng)工作扎實(shí)推進(jìn)，取得顯著成效,，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升,。

　　新型城鎮(zhèn)化扎實(shí)推進(jìn)

　　為有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，黨中央,、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)一系列重大舉措,。2014年，中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》,，隨后國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》等文件，有關(guān)部門和各地區(qū)也相繼制定實(shí)施一系列政策措施,，新型城鎮(zhèn)化扎實(shí)推進(jìn),、成效顯著。

　　常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升,。2012年,，我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平,。到2018年末,，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，已經(jīng)超過世界平均水平,。6年間新增城鎮(zhèn)人口1.20億人,，平均每年新增1993萬(wàn)人。從2012年到2017年,，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率由45.96%提高到52.96%,，年均提高1.4個(gè)百分點(diǎn)，比東部地區(qū)高0.38個(gè)百分點(diǎn),。這期間,，全國(guó)新增城鎮(zhèn)人口有61.5%是中西部地區(qū)貢獻(xiàn)的。

　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進(jìn),。我國(guó)加快推進(jìn)戶籍制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,。2017年實(shí)現(xiàn)1300多萬(wàn)人進(jìn)城落戶，2018年又實(shí)現(xiàn)近1400萬(wàn)人進(jìn)城落戶,。全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2012年的35.3%提高到2018年的43.37%,。國(guó)家發(fā)展改革委近日發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，積極推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶,。同時(shí),，促進(jìn)基本公共服務(wù)全覆蓋,，使進(jìn)城農(nóng)民工權(quán)益得到進(jìn)一步保護(hù)。

　　城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化,。我國(guó)制定實(shí)施了長(zhǎng)江中游,、哈長(zhǎng)、成渝,、長(zhǎng)三角,、中原、北部灣,、關(guān)中平原,、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群發(fā)展規(guī)劃,，基本形成“19+2城市群”格局,，城市群的主體形態(tài)進(jìn)一步鞏固。同時(shí)還啟動(dòng)設(shè)市工作,，完善國(guó)家中心城市布局,，有序推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造,，城市功能和宜居性穩(wěn)步提升,。隨著中西部城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率差距逐步縮小,。

　　城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》,，分三批啟動(dòng)實(shí)施國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作,，探索城鎮(zhèn)化關(guān)鍵制度改革。同時(shí),，我國(guó)還開展農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)以及農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn),，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等改革，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限等,。新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制創(chuàng)新取得了重要進(jìn)展,。

　　解決制約新型城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)問題

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)過程中也積累了一些問題，需要理性看待,，進(jìn)一步探索解決,。

　　城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡。少數(shù)大城市因承擔(dān)功能過多,，產(chǎn)業(yè)高度集聚,，導(dǎo)致城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，房?jī)r(jià)偏高,、交通擁堵,、環(huán)境污染等“城市病”凸顯。而一些中小城市和小城鎮(zhèn)因基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后,，產(chǎn)業(yè)支撐不足,，就業(yè)崗位較少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁不足,。從2012年到2016年,，21個(gè)300萬(wàn)人以上大城市城區(qū)人口（含暫住人口）增長(zhǎng)14.9%，建成區(qū)面積增長(zhǎng)21%,，遠(yuǎn)高于全國(guó)城鎮(zhèn)平均增長(zhǎng)速度,。這期間，全國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量增長(zhǎng)5.3%,，其建成區(qū)人口僅增長(zhǎng)11%,，建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)6.9%。

　　農(nóng)民工市民化任務(wù)依然繁重,。由于人地掛鉤,、人錢掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔(dān)機(jī)制不完善,，市,、區(qū)級(jí)地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化的積極性還有待提高。2015年以來(lái),，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距連續(xù)4年維持在16.2個(gè)百分點(diǎn)左右,。應(yīng)根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》要求，積極推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶,。

　　城鎮(zhèn)發(fā)展特色不足,。有的地方把城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單等同于城市建設(shè)，貪大求快,，脫離實(shí)際追求“第一高樓”,，建寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng),，忽視城市精細(xì)管理和廣大居民需求,，忽視地方文化的傳承創(chuàng)新和城市個(gè)性塑造，造成“千城一面”“千樓一面”,。在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中,，一些地方存在盲目跟風(fēng)、借機(jī)搞房地產(chǎn)開發(fā)的傾向。

　　消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還需努力,。我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距較大,，2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比仍達(dá)2.69∶1。一個(gè)重要原因是城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)尚未形成,，農(nóng)村資源變資本,、變財(cái)富的渠道還不暢通。同時(shí),，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度尚未完全并軌,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化任務(wù)還十分艱巨。進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地經(jīng)營(yíng)權(quán),、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)“三權(quán)”退出機(jī)制不暢,，缺乏自主退出的制度安排，也不利于農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移,。

　　促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

　　當(dāng)前,，我國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入重要發(fā)展階段，正在由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變,。應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興,，堅(jiān)持以人為核心、以提高質(zhì)量為導(dǎo)向,、以城市群為主體,、以就近就地轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,，讓廣大人民群眾充分分享城鎮(zhèn)化的紅利,。

　　加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制,。一方面,，全面深化戶籍制度及配套改革,，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,、人地錢掛鉤機(jī)制及相關(guān)配套政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快落戶城鎮(zhèn),。另一方面,，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化步伐，擴(kuò)大居住證享受公共服務(wù)的范圍,，并逐步與戶籍制度并軌,，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，最終實(shí)現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化同步,。

　　提高城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量,。構(gòu)建世界級(jí)、國(guó)家級(jí)和區(qū)域級(jí)三級(jí)城市群體系,，按照綜合承載能力,、開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?biāo)準(zhǔn),，合理劃定城市增長(zhǎng)邊界，優(yōu)化空間布局,，確定生產(chǎn),、生活和生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)功能定位,，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量,。推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展，不斷增強(qiáng)城市群對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力,，使之成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和吸納新增城鎮(zhèn)人口的核心載體,。

　　構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局。在規(guī)模格局上,，優(yōu)化提升中心城市功能,，加快中心城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動(dòng)作用,。積極培育中小城市和特色城鎮(zhèn),，有序推進(jìn)設(shè)市工作，強(qiáng)化公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)支撐,，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展,。在空間格局上，著力抓好中西部尤其是老少邊窮地區(qū)城鎮(zhèn)化,，積極培育一批新增長(zhǎng)點(diǎn),、新增長(zhǎng)極、新增長(zhǎng)帶,，提高城鎮(zhèn)的吸引力,、承載力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。

　　降低城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境成本,。從根本上改變發(fā)展方式粗放,、可持續(xù)性差、資源環(huán)境成本高的城鎮(zhèn)化模式,，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先,、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境的關(guān)系,。全面推進(jìn)節(jié)能,、節(jié)水、節(jié)地,、節(jié)材工作,，大幅降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率。推進(jìn)低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā),，走資源消耗低,、環(huán)境友好、集約高效的綠色城鎮(zhèn)化道路,。

　　完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制,。實(shí)行新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動(dòng)，加快農(nóng)村承包土地和宅基地“三權(quán)分置”改革,，完善進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制和資本化途徑,，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記、土地管理,、就業(yè)管理,、社會(huì)保障制度等公共服務(wù)和社會(huì)治理體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素,、產(chǎn)業(yè),、居民、社會(huì)和生態(tài)全面融合,，使城市與鄉(xiāng)村成為一個(gè)相互依存,、相互融合、互促共榮的共同體,。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng),、研究員）

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