一、“頂層設(shè)計(jì)”的來(lái)源和內(nèi)涵

　　“頂層設(shè)計(jì)”原是一個(gè)工程學(xué)術(shù)語(yǔ)，是源于自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計(jì)理念，指運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對(duì)某項(xiàng)任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃、多緯度設(shè)計(jì)，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

　　頂層設(shè)計(jì)要求注重規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)際需求的緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)對(duì)象定位上的準(zhǔn)確、結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化、功能上的協(xié)調(diào)和資源上的整合，是一種將復(fù)雜對(duì)象簡(jiǎn)單化、具體化、程式化、規(guī)范化、相關(guān)因素一體化的設(shè)計(jì)方法，不僅需要從系統(tǒng)和全局的高度，對(duì)設(shè)計(jì)對(duì)象的結(jié)構(gòu)、功能、層次、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和明確界定，而且十分強(qiáng)調(diào)從理想目標(biāo)到現(xiàn)實(shí)的技術(shù)化、精確化建構(gòu)，目的是要在目標(biāo)與實(shí)踐之間鋪展“藍(lán)圖”。

　　“頂層設(shè)計(jì)”理念提出后，被廣泛應(yīng)用于信息科學(xué)、軍事學(xué)、社會(huì)學(xué)、教育學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域，并成為各領(lǐng)域制定發(fā)展戰(zhàn)略的一種重要思維方式。頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　一是注重戰(zhàn)略目標(biāo)的整體性：在根據(jù)任務(wù)需求確定核心或終極目標(biāo)后，“頂層設(shè)計(jì)”一定要完整地考慮各方面、各層次問(wèn)題，形成一整套解決方案，調(diào)動(dòng)各方面、各層次資源圍繞全局目標(biāo)，有序地、漸進(jìn)地落實(shí)和推進(jìn)，才能最終產(chǎn)生頂層設(shè)計(jì)所預(yù)期的整體效果。

　　二是注重戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)的科學(xué)性：戰(zhàn)略目標(biāo)確定后，在具體實(shí)施過(guò)程中，本著先基礎(chǔ)后表層、先共性后個(gè)性的科學(xué)步驟。尤其要注重解決我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政務(wù)信息社會(huì)復(fù)雜需求復(fù)雜實(shí)現(xiàn)、簡(jiǎn)單需求簡(jiǎn)單實(shí)現(xiàn)的模仿建設(shè)模式，優(yōu)化升級(jí)為復(fù)雜工作簡(jiǎn)單實(shí)現(xiàn)，簡(jiǎn)單工作規(guī)范實(shí)現(xiàn)的模型式工作方法。

　　三是具有縝密的邏輯思維：“頂層設(shè)計(jì)”是“自上而下”的設(shè)計(jì)，但其中的“上”并不是憑空建構(gòu)，而是源于實(shí)踐再經(jīng)過(guò)提煉優(yōu)化后高于實(shí)踐，是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和感性認(rèn)識(shí)的理性提升。頂層設(shè)計(jì)成功的關(guān)鍵在于能夠通過(guò)縝密的全局的邏輯思維，在理想與實(shí)現(xiàn)、可能性與現(xiàn)實(shí)性之間繪制一張精確、可控的全局“藍(lán)圖”，實(shí)踐者依據(jù)“藍(lán)圖”按工作重要性分期分批建設(shè)，可以最大程度地避免各種風(fēng)險(xiǎn)，保障建設(shè)工作順利進(jìn)行。

　　四是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力保障：“頂層設(shè)計(jì)”的整體戰(zhàn)略、科學(xué)戰(zhàn)術(shù)和“藍(lán)圖”繪就以后，如果沒(méi)有到位的、全局的、基礎(chǔ)的詳細(xì)設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)執(zhí)行，戰(zhàn)略目標(biāo)依然是海市蜃樓，“藍(lán)圖”也將成為墻上的廢紙。“頂層設(shè)計(jì)”的執(zhí)行過(guò)程是精細(xì)化管理和全面質(zhì)量管理的體現(xiàn)，規(guī)劃設(shè)計(jì)要真正落地生效，必須強(qiáng)調(diào)執(zhí)行、注重細(xì)節(jié)，注重各環(huán)節(jié)之間的互動(dòng)與銜接。

　　二、當(dāng)前政務(wù)信息化領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)存在的主要問(wèn)題

　　(一)問(wèn)題表現(xiàn)

　　十多年來(lái)，我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在推進(jìn)信息化建設(shè)時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)要做好“頂層設(shè)計(jì)”，卻屢屢收效甚微，主要原因之一就是片面地理解了“頂層”，僅按字面意思將“頂層設(shè)計(jì)”理解為最上層、最權(quán)威、最宏觀層面的設(shè)計(jì)，將“頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)”及“專項(xiàng)初步設(shè)計(jì)”當(dāng)成頂層設(shè)計(jì)的全部，而缺乏后面更重要的全局性基礎(chǔ)性頂層初步設(shè)計(jì)、全局頂層詳細(xì)規(guī)劃銜接和強(qiáng)有力的執(zhí)行。

　　一個(gè)政務(wù)信息化的“頂層設(shè)計(jì)”方案，重點(diǎn)應(yīng)解決四個(gè)方面的問(wèn)題：

　　第一，要理順全局的體制機(jī)制，即理清建設(shè)主體，制定數(shù)據(jù)資源共享、投融資長(zhǎng)效機(jī)制，至少要涵蓋兩個(gè)層面，一是制度機(jī)制層面的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)解決傳統(tǒng)體制機(jī)制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不匹配、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，減少上下推進(jìn)、橫向溝通之間的阻礙，保障建設(shè)順利開(kāi)展;第二，理順全局的客體，即信息分類體系及數(shù)據(jù)字典體系，再分清層次，合并同類項(xiàng);第三，理順全局的三定方案及各層級(jí)崗位職責(zé)以及每個(gè)部門(mén)每個(gè)人處理工作的責(zé)任清單，即銜接主體與客體的權(quán)限形成及分配策略體系;第四，理順技術(shù)實(shí)施層面的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、共性支撐軟件產(chǎn)品、各類應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)資源交換與共享等方面進(jìn)行全局性的初步設(shè)計(jì)與詳細(xì)設(shè)計(jì)，為形成數(shù)據(jù)要素流通的技術(shù)、平臺(tái)、系統(tǒng)壁壘奠定基礎(chǔ)。

　　在形式和內(nèi)容上，全局性基礎(chǔ)性的頂層設(shè)計(jì)至少要包含“全局規(guī)劃設(shè)計(jì)、全局初步設(shè)計(jì)和全局詳細(xì)設(shè)計(jì)”三個(gè)部分，即形成“全局頂層三設(shè)計(jì)”。

　　對(duì)政務(wù)信息化而言，全局即指黨委及政府所屬各單位、單位所屬各部門(mén)分管業(yè)務(wù)之和，基礎(chǔ)則是指規(guī)劃設(shè)計(jì)出各類信息應(yīng)用系統(tǒng)均可復(fù)用的管理與服務(wù)業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)、安全、保密業(yè)務(wù)與標(biāo)準(zhǔn)單元。完成“全局頂層三設(shè)計(jì)”的標(biāo)志則是形成共性政務(wù)業(yè)務(wù)與技術(shù)總體需求規(guī)范、背景信息(元數(shù)據(jù))與數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范、軟硬件產(chǎn)品與應(yīng)用系統(tǒng)接口規(guī)范，業(yè)務(wù)功能、兼容安全可控環(huán)境測(cè)評(píng)規(guī)范等全套技術(shù)文檔。以電子政務(wù)為例，如圖2所示，實(shí)施層面的“全局頂層三設(shè)計(jì)”在傳統(tǒng)的可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，至少還應(yīng)包含以下內(nèi)容：

　　圖1 電子政務(wù)實(shí)施層面“全局頂層三設(shè)計(jì)”的主要內(nèi)容示意

　　就像建大樓、地鐵、高速和大橋前必須要有詳細(xì)設(shè)計(jì)圖紙一樣(如圖2)，政府信息化建設(shè)項(xiàng)目在開(kāi)工前也應(yīng)該完成真正意義的“全局頂層三設(shè)計(jì)”，并將其作為信息化工程驗(yàn)收的主要依據(jù)和必需文檔。然而現(xiàn)實(shí)是目前我國(guó)政府信息化建設(shè)領(lǐng)域依然嚴(yán)重缺乏這一完整環(huán)節(jié)。多年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府組織實(shí)施的政務(wù)信息化項(xiàng)目，多數(shù)只有某個(gè)子系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)，開(kāi)工前的詳細(xì)設(shè)計(jì)基本沒(méi)有，更沒(méi)有“全局頂層三設(shè)計(jì)”。

　　圖2 智慧大廈模型

　　(二)客觀原因

　　一是盡管信息化建設(shè)已經(jīng)開(kāi)展二十多年，信息人才仍然缺乏，特別是既懂政府管理業(yè)務(wù)、服務(wù)業(yè)務(wù)、辦公業(yè)務(wù)、安全保密業(yè)務(wù)，又懂技術(shù)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)與標(biāo)準(zhǔn)提煉的復(fù)合型人才更是嚴(yán)重缺乏，政府用戶和IT企業(yè)均不知如何做全局詳細(xì)設(shè)計(jì)，只能將工作設(shè)想寫(xiě)成項(xiàng)目建議書(shū)，加上一些計(jì)算機(jī)原理與沒(méi)有提煉與優(yōu)化的功能要求組裝成可研報(bào)告，再加上一些公司非標(biāo)準(zhǔn)的解決方案與產(chǎn)品介紹寫(xiě)成初步設(shè)計(jì)。

　　二是在現(xiàn)行信息化預(yù)算管理中，一直沒(méi)有明確的規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用預(yù)算，尤其是規(guī)劃詳細(xì)設(shè)計(jì)費(fèi)用預(yù)算，這樣也是導(dǎo)致部分用戶單位無(wú)法開(kāi)展此工作的一個(gè)重要原因。于是過(guò)去幾年智慧城市工程領(lǐng)域，各大企業(yè)打著給政府免費(fèi)設(shè)計(jì)的名義，紛紛跑馬圈地，政府官員本著不投入或少投入即取得大政績(jī)的想法與各大企業(yè)簽訂協(xié)議。

　　三是在技術(shù)層面，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各類政務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)模式多是IT企業(yè)基于國(guó)外IT企業(yè)或開(kāi)源社區(qū)提供的基礎(chǔ)層軟件產(chǎn)品、支撐層常用工具軟件，定制一些技術(shù)含量不太高的應(yīng)用層各類信息應(yīng)用系統(tǒng)，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)企業(yè)往往無(wú)法真正掌控這些軟件產(chǎn)品的技術(shù)細(xì)節(jié)與設(shè)計(jì)架構(gòu)，也就無(wú)法形成全局的詳細(xì)設(shè)計(jì)。

　　(三)主觀因素

　　一是由于IT公司眾多，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，傳統(tǒng)IT公司往往將屬于詳細(xì)設(shè)計(jì)工作內(nèi)容作為商業(yè)秘密保護(hù)，不希望用戶單位開(kāi)展此項(xiàng)工作、了解詳細(xì)內(nèi)容，以期達(dá)到長(zhǎng)期控制用戶的目的;同時(shí)各類大企業(yè)為了占領(lǐng)更多市場(chǎng)，往往打著各種合作和免費(fèi)設(shè)計(jì)的名義，在設(shè)計(jì)過(guò)程中將企業(yè)私有的、不成規(guī)模、不成體系的解決方案與產(chǎn)品推銷給政府用戶。

　　二是政府部門(mén)嚴(yán)重缺乏復(fù)合型人才，特別是缺少既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的人才，在項(xiàng)目規(guī)劃階段、設(shè)計(jì)階段與建設(shè)階段往往容易被企業(yè)誤導(dǎo)。

　　(四)無(wú)全局頂層詳細(xì)設(shè)計(jì)的后果

　　缺乏全局詳細(xì)設(shè)計(jì)的直接后果就是，經(jīng)過(guò)二十多年的建設(shè)，各級(jí)政府規(guī)劃建設(shè)了數(shù)以十計(jì)、百計(jì)、千計(jì)的大小不等的、獨(dú)立的信息系統(tǒng)，在所有城市建成眾多的技術(shù)孤島、數(shù)據(jù)孤島，形成眾多的邏輯棚戶區(qū)(如圖3)，各類信息系統(tǒng)以及形成的數(shù)據(jù)體系無(wú)法直接互聯(lián)互通、安全交換與共享，無(wú)法根據(jù)需求以任意維度切片分析利用。

　　圖3 無(wú)全局頂層詳細(xì)設(shè)計(jì)的傳統(tǒng)模式

　　三、“頂層三設(shè)計(jì)”是新型智慧城市政務(wù)信息化建設(shè)的基礎(chǔ)

　　當(dāng)前社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入信息社會(huì)，云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，新型政務(wù)信息系統(tǒng)、新型智慧城市、“互聯(lián)網(wǎng)+”等發(fā)展理念及安全自主可控替代發(fā)展要求，面對(duì)新型信息化發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，特別是業(yè)務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵。國(guó)家層面的相關(guān)文件如《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《國(guó)家電子文件管理十三五規(guī)劃》、《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》也都對(duì)政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、一體化提出了更高的、具體的要求。政務(wù)信息化，尤其在智慧城市中樞管理服務(wù)平臺(tái)體系等建設(shè)領(lǐng)域，“頂層三設(shè)計(jì)”是新型智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)。

　　比如，云計(jì)算技術(shù)就要求數(shù)據(jù)的集中(物理或邏輯集中，實(shí)際更重要的是邏輯集中)和數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

　　物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)同樣要求標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一：對(duì)狹義物聯(lián)網(wǎng)而言，需要統(tǒng)一各類儀器儀表及各類傳感器通信接口標(biāo)準(zhǔn)與屬性代碼授證中心統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以便于數(shù)據(jù)交互、集中共享;對(duì)廣義的物聯(lián)網(wǎng)而言，需要統(tǒng)一各類IT硬件設(shè)備、各類數(shù)據(jù)記錄格式(關(guān)系型與非關(guān)系型)與記錄的ID與標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，以便數(shù)據(jù)交換、集中與共享。

　　大數(shù)據(jù)、智慧城市、自主可控要求同樣需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。要將政府既有的幾十、幾百、幾千個(gè)共性與個(gè)性政務(wù)管理與服務(wù)類信息應(yīng)用系統(tǒng)分別形成的數(shù)據(jù)，必須按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)各類信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)的清洗、匯總、整合與升級(jí)，以便政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員以各維度切片分析、鉆取、分析等大數(shù)據(jù)應(yīng)用，才能真正達(dá)到提升政府決策的科學(xué)化、管理的精準(zhǔn)化、服務(wù)的高效和便捷化，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，變成“智慧”的政府，提升公眾獲得感的目標(biāo)。

　　而要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)服務(wù)格式標(biāo)準(zhǔn)，只有統(tǒng)一各領(lǐng)域業(yè)務(wù)管理與服務(wù)需求規(guī)范，才能形成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)架構(gòu)與技術(shù)架構(gòu)，統(tǒng)一的技術(shù)實(shí)施方案、統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)格式規(guī)范，開(kāi)展全局性的“頂層三設(shè)計(jì)”是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑，尤其是在智慧城市中樞管理與服務(wù)平臺(tái)體系方面，亟需通過(guò)“頂層三設(shè)計(jì)”，才能真正推進(jìn)智慧城市和政務(wù)信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、一體化。

　　金鵬信息安全可控新型智慧城市研究中心，與國(guó)家信息中心、國(guó)家行政學(xué)院、北京大學(xué)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委等合作，致力于安全可控新型智慧城市的研究、規(guī)劃、設(shè)計(jì)及建設(shè)工作，為新型智慧城市建設(shè)提供深度支撐和服務(wù)。

　　中心主任任錦華：原中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部信息辦副主任、國(guó)家信息中心智慧城市發(fā)展研究中心特聘研究員、北京大學(xué)數(shù)字中國(guó)研究院信息社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心主任、國(guó)標(biāo)委全國(guó)政府大廳標(biāo)準(zhǔn)化工作組委員。【金鵬信息電子政務(wù)研究院供稿】